5月21日，江苏省政府召开新闻发布会，正式发布并解读《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施》（以下简称《政策措施》）。这份涵盖7个部分、23条具体举措的政策文件，紧扣群众“急难愁盼”和项目推进堵点，从规划、土地、资金、审批等多维度发力，为江苏高质量推进城市更新提供全链条政策支撑，标志着全省城市更新工作从“试点探索”迈入“系统推进、规范提质”的新阶段。

当前，江苏正处于城市发展从“增量扩张”向“存量提质”转型的关键时期，城镇密集、人口密集、经济密集的省情，让城市更新成为回应民生诉求、推动高质量发展的必然选择。自2022年省委、省政府部署推进城市更新行动以来，省级试点项目有序推进，但规划适应性不足、产权归集登记难、审批流程繁琐、资金保障不足等堵点难点，仍制约着更新工作走深走实。此次《政策措施》的出台，正是立足这一现实，精准对接国家部署与江苏实际，为城市更新“破局”提供清晰路径。

老房子怎么改得更合民心？项目推进怎么更顺？钱从哪里来、怎么用得更高效？城市更新，既要改得好，也要改得起；既要解民忧，也要保长效，要实现这一愿景，就要答好这三道必答题。

老房子怎么改？民生优先，精准破解居住痛点

城市更新的核心是“以人为本”，而老旧住房改造、公共服务提升，正是群众最直接的期盼。《政策措施》突出民生导向，将改善群众居住条件、提升城市功能作为发力点，推出一系列务实举措。

在老旧住房改造方面，《政策措施》明确支持老旧住宅成套化改造，鼓励通过提高容积率、增配公共服务设施、允许缴存人家庭提取住房公积金并提高贷款额度、提供财政补贴等多种方式，支持老旧住房自主更新。针对改造中常见的规划制约问题，省自然资源厅副厅长、一级巡视员李闽介绍，对公共服务设施、老旧住宅成套化改造等项目，在不影响周边环境的前提下，新增建筑面积可不受规划容积率指标制约，为改造留足空间。

公共服务配套也同步升级。《政策措施》明确，可结合人口结构变化趋势，优化教育、养老、托育等公共服务设施配置标准和空间布局；同时整合闲置房产土地，用于高校学生宿舍、养老托育、社区服务等公益场所建设，让城市更新不仅“改房子”，更“优服务”。

此外，针对更新中的产权难题，《政策措施》创新不动产登记方式，明确历史遗留产权问题可按相关政策妥善处置后登记，对混合兼容复合利用的地块，可分用途、分空间层次设权登记，还可通过“带押过户”“无还本续贷”抵押登记等方式，降低资产盘活和更新改造成本，让老房子改造少走弯路。

项目怎么推？破解堵点，全链条政策保驾护航

城市更新项目环节多、涉及面广，规划、审批等任一环节“卡壳”，都可能影响推进效率。《政策措施》聚焦问题导向，逐一破解实践中的堵点难点，构建起全链条政策供给体系。

在规划管理上，《政策措施》提出建立刚弹结合、逐级深化的规划管理机制，允许通过预留留白用地提高规划布局弹性，支持各地制定建筑功能和土地用途转换的正负面清单、规划许可豁免清单，因地制宜细化管理要求。在土地供应上，《政策措施》更加灵活精准，明确可通过协议出让、作价出资（入股）、“带方案出让”等多种方式供地，鼓励用地功能兼容和混合开发利用，对符合条件的改造项目可不增收土地有偿使用价款，降低改造成本。

审批流程也进一步“瘦身提速”。《政策措施》提出精简报审材料、推行容缺审批，推动建立既有建筑改造工程规划许可、施工图审查、消防审验衔接机制，支持老旧厂房更新项目采用消防查验报告替代竣工验收报告，优化消防审验流程，让项目“少跑腿、快落地”。

国有企业低效闲置资产盘活，也成为城市更新的重要抓手。省国资委副主任何元胜介绍，目前全省国资国企已梳理形成重点盘活项目台账，各地已涌现出一批特色实践。例如，南京国企将公交场站闲置空间改造为服务综合体，苏州国企把闲置土地打造成低空经济产业园，无锡国企将闲置房产改建为人才公寓，宿迁国企则将“老粮库”改造为文化创意产业园，让“沉睡资产”焕发新生。

钱从哪里来？多元赋能，筑牢资金保障底线

资金保障是城市更新的“生命线”，“钱从哪里来”是推进更新工作的核心难题。《政策措施》围绕这一关键问题，构建起“财政引导、市场参与、多元赋能”的资金保障体系，让城市更新既有“政策支撑”，也有“资金底气”。

在财政资金支持方面，《政策措施》鼓励统筹省级相关专项资金，创新运用“拨改投”方式，发挥专项债券“自审自发”试点省份优势，支持符合条件的城市更新项目建设，为项目建设注入“强心剂”。

市场化融资渠道持续拓宽。《政策措施》支持探索发行市政基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），对有经营性收益、使用者付费明确的项目允许采取特许经营模式，用好政策性金融工具补充项目资本金。

税收优惠也同步发力。《政策措施》明确，对城市更新项目中提供公益性设施、促进产业转型升级的，符合税收优惠条件的免征土地增值税；符合条件的城中村改造项目，可免征城镇土地使用税、印花税等；企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。省税务局总经济师王超表示，全省税务部门将通过“政策找人”“申报即享”等方式，推动税收红利直达快享，切实降低更新成本。

未来怎么干？省住房城乡建设厅副厅长金文表示，《政策措施》的出台，只是江苏推进城市更新的重要一步，下一步，省住房城乡建设厅将一体推进城市更新三年行动计划、城市更新项目库建设，建立重点项目挂钩联系机制，协调解决项目推进中的具体问题，推动政策精准对接。同时，省住房城乡建设厅还将推动出台江苏省城市更新条例，发布省城市更新“十五五”专项规划，推动建立可持续的城市更新机制，鼓励基层首创精神，让城市更新从“短期改造”向“长期运营”、从“碎片化推进”向“整体性提升”转变。

记者 洪梦琪 

2026年5月21日《新华日报·交汇点》